Desde 1990, con el advenimiento de la democracia, se convive con un presidencialismo autoritario con facultades de gobierno y administración, omnímodas que, en ausencia del contrapeso del Congreso Nacional, se concentran en organismos burocráticos, según la expresión del constitucionalista Manuel Sanhueza, presidente del grupo de los 24 en la década de los 80. Entiende por estos el Tribunal Constitucional, los Tribunales ordinarios, el Banco Central. En el trabajo de M. Sanhueza se menciona, además, el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y la Fuerzas Armadas, en un período en el que aún no se había desactivado el rol que jugaban dichas instituciones, las que se mantenían como resultado de las negociaciones de la Concertación de partidos por la democracia cuyo acto culminante fueron las modificaciones constitucionales plebiscitadas en 1989.

Habiéndose mantenido Pinochet al mando del ejército por disposición constitucional, el papel de las Fuerzas Armadas fue preponderante en los primeros años de la llamada transición a la democracia.1 El Consejo de Seguridad Nacional fue incorporado a la Constitución de 1980 como un organismo asesor del presidente de la República en materias vinculadas con la seguridad nacional. Con las reformas a la Constitución introducidas en 2005 (gobierno de Lagos), se convirtió en un organismo meramente asesor, pudiendo ser convocado por el presidente. En 2013 (gobierno de Bachelet), se propuso la supresión del órgano sin llegar a materializarse la iniciativa. Durante tres décadas, la clase política vivió en la lógica del autoritarismo presidencial, aun cuando en ese lapso se aprobaron más de 100 modificaciones constitucionales que no lograron desactivar el andamiaje constitucional dejado por la dictadura cívico-militar en 17 años de gestión.

En los hechos, el presidente de la República es el verdadero legislador, más aún si agrega a su potestad reglamentaria los llamados Decretos con Fuerza de Ley y una atribución especial del presidente, prevista en el art. 32 N° 8 que le permite «ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes».

El Congreso Nacional es un poder colegislador, pues el presidente interviene en todas las etapas de formación de las leyes (iniciativa, discusión, calificación de urgencia, rechazo, veto, promulgación, publicación) y, en algunos casos, goza de iniciativa exclusiva. Más aún, según el Artículo 61 de la Constitución, el presidente de la República podrá solicitar autorización al Congreso para dictar disposiciones con fuerza de ley, durante un plazo no superior a un año, sobre materias que correspondan al dominio de la ley. La constitución de 1925 establecía en el Art. 44 que solo en virtud de una ley y, muy excepcionalmente, se podía autorizar la delegación legislativa. El cúmulo de poderes presidenciales es tal que permite decir que estamos en presencia de un Cesarismo presidencial. Es lo que aparece del alto quórum exigido para las reformas constitucionales; es decir 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio. En el caso de veto del presidente, el Congreso necesitará insistir con los 2/3 de ambas cámaras, aun en ese caso, si el Congreso insiste, el presidente puede recurrir al plebiscito. Sin el acuerdo del presidente es difícil que la reforma de la Constitución sea posible.

En el proceso legislativo la convocatoria a legislatura extraordinaria y prorrogativa es un trámite que solo el presidente puede hacer antes del término de la ordinaria. Impone, además, el trámite de urgencia obligando a la Cámara respectiva al despacho en un plazo solicitado y calificado por el presidente a su arbitrio. La iniciativa exclusiva en la amplísima esfera de lo político, administrativo y socioeconómico permite al presidente ejercer un mandato sin contrapesos parlamentarios e imponer, de esa manera, la legislación que estime conveniente a su gobierno.

La reforma al sistema binominal, que impedía reformas sustanciales al sistema dejado por la dictadura, por uno de carácter proporcional inclusivo fue aprobada el 27 de abril de 2015. Se aumentaba así la cantidad de diputados de 120 a 155, con el fin de mejorar la representatividad, disminuyendo de 60 a 28 los distritos. Los senadores pasaron de 38 a 50, estableciéndose una sola circunscripción senatorial por región.

En este sistema, el ejercicio de la soberanía popular mediante un gobierno donde la intervención del Soberano tiene estas características es prácticamente imposible. En trabajos anteriores, hemos mencionado que dicho ejercicio por el Soberano implica, junto con el Plebiscito, pero sin las restricciones señaladas en la Constitución de 1980, la vigencia de las instituciones del referéndum revocatorio y la iniciativa popular de leyes.

La herencia de la dictadura es la de una ciudadanía reducida a sufragar y optar a cargos de elección popular, negándose las facultades que corresponden al Soberano. Sin mayor injerencia en las tareas del Estado, los partidos políticos quedan reducidos, en la expresión del jurista M. Sanhueza, a la función de «asociaciones electoralistas».

La próxima figura del presidente de la República como jefe de Estado debe ser acompañada por un jefe de Gobierno, o Primer Ministro, y una Asamblea Nacional que cumplirá funciones legislativas en su totalidad; dirigirá las relaciones exteriores del Estado; asistirá a reuniones internacionales entre estados; nombrará los embajadores con acuerdo de la Asamblea Nacional; convocará a consulta plebiscitaria, pero también los ciudadanos mediante un número de firmas no inferior a 1% del electorado podrán convocar a plebiscito. El presidente de la República podrá ejercer su facultad de disolver la Asamblea Nacional y convocar a nuevas elecciones por una vez en su mandato.

Las sesiones de la Convención Constitucional comienzan el 25 de abril de 2021, allí deberán resolverse las tareas pendientes de una transición frustrada. Pienso que la nueva Constitución deberá consagrar principios constitucionales más la arquitectura jurídica de los tres órganos del Estado, siendo tarea de leyes de quórum ordinario la realización de dichos principios. Los 10 principios siguientes constituyen una base de reflexión de propuestas democráticas que hoy pugnan por realizarse.

Principio 1. Chile se reconoce como un Estado plurinacional, intercultural, descentralizado en cuyo territorio nacional vive un conjunto de pueblos. Se reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades que la integran, solidaridad entre todas ellas, pluralismo económico, jurídico, lingüístico como garantía del reconocimiento y promoción de sus culturas y su aporte a la diversidad de la nación. Todos los pueblos así referidos tendrán representación en la Asamblea Nacional. El Estado desarrollará una política efectiva para recuperar las tierras usurpadas a los pueblos originarios y le serán devueltas con ajuste al Derecho internacional.

Principio 2. El Estado de Chile reunirá al conjunto de pueblos nacionales de manera que el país legal que quiere construirse deberá coincidir con la realidad de los derechos del país real.

Principio 3. La legislación garantizará a la población LGBT el matrimonio igualitario o la adopción homoparental, así como el apoyo en el estrés y salud de las minorías sexuales y de género.

Principio 4. La soberanía reside en el pueblo y su ejercicio se realiza a través del plebiscito, el referéndum revocatorio de las autoridades nacionales y locales y la iniciativa popular de leyes. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio. El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana a saber la libertad, la solidaridad, la igualdad, la justicia social, la seguridad, la propiedad y la resistencia a la opresión ejercida por un régimen dictatorial.

Todo cargo de representación popular será objeto de una sola reelección. Los presupuestos anuales de los partidos políticos, así como sus gastos electorales estarán sometidos a auditorías. Mediante el plebiscito se resolverán los impases legislativos respecto de temas de interés nacional.

En reemplazo del Tribunal Constitucional proponemos la instancia de la Corte Suprema en juicios sometidos a la jurisdicción civil, criminal o administrativo, la que se pronunciará, a petición de parte, sobre la constitucionalidad de la sentencia, con la que sentará jurisprudencia.

Principio 5. Interpretación de la ley. Cuando alguna disposición reglamentaria de la ley quebrantare la intención solidaria del legislador, acotada en la historia de la ley y manifestada como principio central de la institución que consagra, dicha intención se impondrá por sobre toda otra interpretación.

Principio 6. Existirán dos vías para la formación de leyes, aquellas que emanan del órgano legislativo por medio de un Congreso unicameral denominado Asamblea Nacional en que el asambleísta durará seis años en el cargo sin reelección inmediata. Habrá, además, el procedimiento de leyes promovidas por la ciudadanía según el principio de la iniciativa popular de leyes.

Principio 7. El Estado preservará la ética en el ejercicio de la función pública. En el desarrollo de la función pública los sujetos que la desempeñen deberán actuar responsablemente y con idoneidad, protegiendo los bienes del Estado y formándose permanentemente para el mejor desempeño de sus tareas. En contrapartida, el Estado deberá remunerar dignamente a quienes sirven la función pública cualquiera que fuere su grado o desempeño. La ley determinará quiénes están obligados a efectuar declaración jurada de su patrimonio y situación financiera dentro de quince días de haber tomado posesión del cargo, debiendo ser renovadas anualmente. Esta declaración deberá ser presentada al cesar en el cargo desempeñado. Se incluirá en dicha declaración la situación patrimonial y financiera de su cónyuge o conviviente y los de sus hijos menores, dentro del territorio nacional o extranjero.

Ningún funcionario público o de entidad semipública podrá recibir una remuneración superior a la del presidente de la República.

Principio 8. Preocupación fundamental del gobierno, como emanación de la voluntad soberana del pueblo, será la consagración de los bienes públicos, matriz perfectible y civilizatoria que tomará en cuenta la evolución de la sociedad. La Constitución garantiza a los ciudadanos los bienes públicos básicos a saber, salud, educación, vivienda, acceso de agua potable, pensión, empleo y salarios dignos. Será responsabilidad del Gobierno la planificación, implementación y financiamiento de estos bienes. La nueva Constitución contendrá los principios de administración de los bienes públicos y concesiones en su caso —agua, aguas marítimas, yacimientos mineros, energía, infraestructura, tierras públicas— que, de manera exclusiva, irrenunciable e imprescriptible, son de propiedad de la nación. Su uso será regido por leyes reglamentarias de trámite ordinario.

Principio 9. En la sociedad chilena se establecerá una economía social y solidaria que consagre los principios de la dignidad y sustentabilidad a escala humana. Se garantizará, así, el derecho de los ciudadanos a trabajos donde se consagre el principio de una vida digna, asimismo los derechos al empleo, a la vivienda, a regímenes de pensiones dignas, educación y salud públicas de calidad. Las leyes que regulen el ejercicio de estos derechos serán de quórum de mayoría simple.

Principio 10. Se establece como principio soberano de solidaridad e integración en Latinoamérica, el reconocimiento de las extraterritorialidades en casos relativos a derechos humanos (Tratado de Costa Rica); la jurisdicción de la Corte Internacional de la Haya en crímenes contra la humanidad; el Acuerdo de Escazú sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe. A lo cual se agrega todo lo relativo a relaciones internacionales y comerciales con atingencia a la economía, medio ambiente, utilización de la energía, del agua y todo aquello que tenga relación con la vida humana en el planeta. Este principio estará desarrollado y reglamentado por leyes para cuya derogación, modificación o reemplazo se exigirá quórum simple.

Nota

1 Véase un importante análisis del profesor Manuel Sanhueza Cruz (†) de la Universidad de Concepción en, «Críticas por autocrática, militarista y plutocrática de la Constitución otorgada de 1980». Revista de Derecho. Universidad de Concepción. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. N° 202, año LXV. Julio-diciembre, 1997. Fundada en 1933.